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对PPP模式的冷思考

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  • 时间:2017-02-17
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PPP一定是2014年中国最热门的词汇之一,它的英文全称是Public Private Partnership, 即“政府与社会资本合作模式”,指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系,共同提供公共产品或服务,是混合所有制经济呈现的形式之一。PPP具有三大特征:一是伙伴关系,二是利益共享,三是风险共担。

十八届三中全会提出:“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”这为我国今后很长一段时间里在基础设施或公共服务领域实行PPP模式提供了纲领性文件。也使得PPP模式在近几个月来受到社会各界前所未有的关注,各地方不断有试点项目签约上马。对于这样一种至今没有统一定义和标准,大多模式从国外引用而来的项目运营方式,在热潮正汹涌澎湃且表面繁荣之下,愈发需要ag亚游冷静思考。

是,部分地方出现为PPPPPP现象。PPP项目与普通项目不同,以利益共享和风险共担为特征,基于政府和企业双方长达数十年的合作契约,这一特征决定其对项目的前期准备有更高的要求。但在试点项目快速推进的热潮下,部分地方出现了为PPP而PPP的现象,前期论证简单,或者连基本的交易结构设计也没有,便直接将原有项目改头换面而成。

二是,地方政府缺乏实际操作的经验和技能。作为PPP多种形式之一的BOT模式在国内已有长期而广泛的实践。但是,国际上被广泛采用并行之有效的PPP项目运作方法,如市场测试、商业计划等,对大部分地方政府来说还只是陌生的名词。尤其是当PPP模式从大家相对熟悉的基于使用者付费的BOT项目,推广延展到需要政府按可用性支付或者可行性缺口付费的项目时,地方政府既缺乏系统认识,更没有规则指引,空有一腔热情,而无实战之技艺。此时如果盲目地一哄而上,必然会导致合同履约的无穷后患。

三是,缺少多层次相互衔接的PPP法律法规体系

此轮PPP热潮,除了各地自下而上的“摸石头”稳步推进试点,更关键在于要能够实现包括法律、机构、政策、工具等在内的PPP制度框架的顶层设计。目前直接可用于PPP项目的法律法规,多以行业部门规章和地方规章的形式存在,缺少国家层级的PPP法律,且部分现行法律法规并不适用PPP项目。

PPP项目的各参与方,尤其是社会资本,期待能有一部国家层级的法律,解决PPP项目运作与现行法律规章之间的冲突,协调相关部门的管理,保障PPP项目各参与方的合法利益。

     针对以上出现的一些问题,需要政府和企业双方有针对性的采取一些对策。

一是,应为地方政府提供相应的操作指引和评估工具。针对地方政府官员PPP相关能力建设的培训今年已广泛开展,顶层设计中还应为地方政府提供相应的操作指引和评估工具。

二是,政府方在PPP项目合作中更需遵循契约精神。政府主动向社会资本示好并非首次,国务院在2010年和2012年就曾先后出台“新36条”(《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》)和实施细则,但由于各种“玻璃门”、“弹簧门”的存在,社会反响并不明显。在当前全面推进依法治国的背景下,政府方在PPP项目合作中更需遵循契约精神,带头守法履约。

三是,企业应在加强自身相关能力的培养,加强规划、招商、行业运营等方面的资源整合能力及灵活度,为公司进入新兴的市场提供组织保障。

谈冷静对待PPP热潮,并非是给PPP模式泼冷水,也绝非要否定从中央到地方推广PPP的努力和成果。恰恰相反,推广PPP不仅是微观层面的“操作方式升级”,更是宏观层面的“体制机制变革”。只有在热潮下不迷失,冷静正视和解决前进中的问题,避免大干快上的运动式推进,着眼长远而全面的顶层设计,才能为PPP在中国的长期健康发展,提供制度保障和成果预期。

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